그 이유는 첫째, 지방분권을 위해서다. 이제 대한민국을 통째로 바꾸기는 어렵다. 지방정부에 최저임금, 토지규제 등 연방제 수준의 분권을 허용하여 이들 간 경쟁으로 변화를 촉진해야 한다. 그러나 우리 광역단체는 넓은 자치를 수행하기엔 인구가 적다. 국제경영개발대학원(IMD)의 2023년 국가경쟁력 최상위 4개국인 덴마크, 아일랜드, 스위스, 싱가포르의 평균 인구는 645만명이다. 상위권에는 카타르(274만), 룩셈부르크(66만)처럼 인구희소국도 있지만 우리가 따라 하긴 어렵다. 한편 우리의 광역 중 400만을 넘는 곳은 서울시와 경기도밖에 없다. 광역시·도 통합을 첫걸음으로 하여 장차 충청권(556만명), 호남권(500만), 대경권(495만), 부울경권(768만)이 각각 강소국 수준이 된다면 우리의 국가경쟁력은 세계 최고가 될 것이다.
둘째, 광역시·도 간 협력을 극대화하기 위해서다. 광역시는 지식서비스업, 광역도는 제조업 중심으로 특성화해야 하지만 서로 모든 산업을 놓고 경쟁한다. 2022년 초 부산 옆의 창원시장은 창원을 동북아 물류허브로 키우겠다는 인터뷰를 한다. 그 외 광역시와 도에 중복된 재정지출도 많아 효율화 여지가 크다.
광역시·도 통합의 반대편에는 단층제 행정구역개편론이 있다. 전국을 25~80개의 행정단위로 묶고 광역단체를 없애 행정체계의 효율성과 신속성을 확보하자는 주장이다. 그러나 군 단위는 5개를 통합해도 인구 30만도 안 되는 경우가 많아 폭넓은 자치권을 행사하기 어렵다. 결국 이 방식은 중앙집권을 강화하게 될 것이다. 더구나 전국의 기초단체를 통합하는 수많은 조합에 대해 합의 형성이 어렵다는 단점도 있다.
행정통합 없이 협력을 강화하면 되지 않을까. 2개 이상 시도가 모여 설치하는 특별연합 방식이 지방자치법 제199조에 있긴 하다. 상위 단체장은 관련 광역의회가 모여 선출케 되어 있으나 현실적으로 힘을 발휘하기는 어렵다. 특별연합의 재원을 기존 광역에 의존해야 하기 때문이다. 기초·광역·특별연합의 3층 옥상옥도 문제이다.
광역시·도 통합은 이미 추진된 바 있었다. 2019년 경북지사는 대구·경북 통합을 제안했고 당시 대구시장도 동의하면서 급물살을 탔다. 그러나 2022년 통합에 부정적인 대구시장이 당선되면서 논의가 중단되었다. 2020년 당시 이용섭 광주시장은 "지금처럼 사안마다 각자도생하면서 치열하게 경쟁하면 공멸뿐"이라며 광주·전남 행정통합을 제안했었다. 전남도 이에 화답하여 합동 합의문까지 발표했으나 2022년 광주광역시장이 바뀌면서 이러한 논의는 사라졌다. 부울경은 당초 특별연합을 추진했으나 도중 울산은 빠지고 부산·경남 행정통합으로 방향을 선회했다. 그러나 2023년 여론조사에서 반대(45.6%)가 찬성(35.6%)보다 많아 추진동력이 약화되었다.
통합은 특례시 방식으로 추진하기를 권한다. 그러면 예컨대 대구광역시장은 경북도의 대구특례시장이 된다. 선출직 특례시장이 구청장을 임명하며 구의회는 사라진다. 대안으로 검토된 것은 대구시의 구청을 경북도의 기초단체로 만드는 방안이다. 그 대신 지하철 등 대구시의 통합행정을 위해 구청장을 총괄조정하는 대구시장을 도지사가 임명하는 안이다. 그러나 임명직 대구시장이 선출직 구청장을 조정하기는 어려울 것이며, 구청장-임명시장-도지사의 3단계 옥상옥도 문제이다.
행정안전부가 행정체제 개편을 추진한다고 한다. 이참에 광역시·도 통합을 성사시켰으면 한다.
박진 KDI국제정책대학원 교수
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